欧盟“外交部”正式成立 “统一声音”尚需时日

　　特派记者 袁雪

　　本报记者 李景 布鲁塞尔、北京报道

　　7月26日，欧盟“外交部”—— 对外行动署（EEAS，以下简称“行动署”）正式成立。

　　“这是一个历史性时刻”，26日欧盟外交和安全政策高级代表、行动署的掌门人凯瑟琳·阿什顿对记者们表示：“这会让欧洲 发出更强声音……用统一的方式、以更有效率的方式处理全球事务。”

　　统一外交立场是欧盟宪章《里斯本条约》创建行动署的初衷。不过，行动署成立后仍将不得不面对欧盟各成员国之间、欧盟新老机构之间的利益纠葛。

　　欧洲改革中心研究员Clara O"Donnel告诉本报记者，行动署或许可以改变欧盟执行其外交政策的方式，却仍然无法撼动决策过程，“欧盟外交政策很大程度上仍然将由各成员国政府磋商制定。”

　　一位欧盟驻外外交官拿着自己的名片揶揄，除了名片上的称呼改变了，其他没有任何改变。

　　中国社会科学院欧洲所研究员赵俊杰27日接受本报记者采访时也表示：“目前行动署更像是欧盟为了塑造整体外交形象而建立起来的一个象征。中国与欧洲的关系关键还在中国与欧盟核心成员国的关系。”

　　行动署结构和人事详解

　　根据26日欧盟理事会通过的行动署建立和运行决议，行动署将设立一名秘书长、两名副秘书长辅助阿什顿。行动署还将设有一个预算和人事司、一个危机应对机构，以及四个事务司，并向外派驻31个使团。

　　危机应对机构类似于美国白宫的战况室（Situation Room），由阿什顿直接领导。该机构将负责危机处理、领事保护和欧盟军事人员相关事务，并辅助阿什顿执行欧盟的共同外交和安全政策。

　　四个事务司中有一个负责处理人权、欧盟与联合国关系等主题性事件；另外三个司则以区域地理为标准划分，分别是工业国家司、发展中国家司，以及前苏联国家、巴尔干国家和中东司。

　　据悉，整个行动署的人员配置将在6000至7000人，其中约500人常驻布鲁塞尔，其他则配属各驻外使团。欧盟委员会和欧盟理事会相关部门将全部并入新成立的行动署，来自这些部门的人员约占行动署人员总数的三分之二，剩下的三分之一人员此次将全部直接从各成员国外交人员中抽调。

　　从委员会和理事会到行动署的人员转移将从2011年1月1日开始，行动署全部人员配置将在2013年7月完成。26日的决议中规定，行动署的人选将首先考虑个人特长，同时兼顾国籍和性别平衡。

　　阿什顿现在亟须任命31位驻外使团团长和副团长，驻地包括中国、巴西、日本和南非等大国，以及波斯尼亚、格鲁吉亚、海地、伊拉克、黎巴嫩和巴基斯坦等战略要地。目前每个职位已经筛选到最后1-2个候选人。最终人选将由阿什顿本人亲自面试决定，结果可能在欧盟的夏季假期开始前公布。

　　个人特点将在这一人事选拔中发挥关键作用，一位欧盟高级外交官透露说：“阿什顿知道行动署的兴衰取决于使团团长的素质。第一代行动署团长将决定该机构的可信度。”

　　此外，阿什顿还将拍板决定十个高级职位人选，涵括一名秘书长、两名副秘书长、一名负责预算和人事的司长、一名政治和安全委员会主席、一名情报机构局长，以及四位事务司的司长。

　　阿什顿希望由成员国、委员会和理事会共同面试，决定高级职位归属。但有外交人士称这一过程可能会被政治考虑所架空，“成员国从第一天起就开始对阿什顿进行游说，她的桌子上有一摞文件向她推荐候选人”。

　　目前法国驻美国大使Pierre Vimont是秘书长的热门人选，两名副秘书长则可能来自德国和东欧最大国家波兰。管理资金大权的预算和人事司司长可能归属意大利。

　　权力制衡限制行动署作用

　　旨在统一欧盟外交立场的行动署虽已出炉，但成员国仍然握有欧盟外交政策决策权，并对这个新机构稀释各自主权的可能心存顾虑。

　　Clara O"Donnell分析说，行动署的执行力取决于两个条件：一是各成员国能够就重要事务达成一致，二是各成员国愿意让欧盟代表他们说话。

　　然而，欧盟外交政策如今还是需要由27个成员国外交部长投票决定，而且每一个外长都拥有一票否决权。

　　同时，由于行动署几个重要职位很可能都被大国占据，欧盟内的小国家尤其担心自己失去对欧盟政策的影响力。

　　Clara O"Donnell也表示，“现在的常态是，欧盟内部的大国仍然保持着和重要外交伙伴的双边沟通渠道”，“（它们有时在外交上）自行其是，不但减弱了欧盟的影响力，甚至与欧盟的统一立场背道而驰”。

　　除了成员国不甘心让渡自己的外交权力，行动署的设置还带来了欧盟各外交机构间的权力划分问题。在行动署建立前，欧盟外交政策的主体是欧盟委员会和各成员国，而现在欧盟外交事务由欧盟委员会、各成员国、行动署和欧盟议会四分天下。

　　影响欧盟未来外交决策的关键在欧盟委员会和行动署之间的权力分配。专家预计，在欧盟扩容、邻国政策、发展战略，以及人道主义援助等涉及巨额预算的几个领域内权力斗争将格外严重。德国马歇尔基金会驻布鲁塞尔的分析员Andrew Small悲观地称，行动署的建立并没有简化欧盟外交，反而让事情更复杂了。

　　记者了解到，目前欧盟打算让行动署负责外交事务的政治性原则和具体政策，让欧盟委员会继续控制财务大权，连行动署的运营预算本身也被纳入欧盟委员会预算中。

　　赵俊杰建议，中国仍将对欧外交重点放在欧盟最高决策机构——欧盟委员会上，但他同时提醒，“一旦欧盟从法律角度确定行动署的地位，要求成员国必须与行动署保持一致，那么中国就要优先考虑行动署。”

　　他继而表示，欧盟外交一体化是欧洲一体化进程中的必经之路，但从以往欧盟谋求安全和防务一体化的经验来看，外交一体化进程也会非常缓慢。欧盟还难以和美国依托北约，历经六十多年打造的外交、经济、安全联盟相比。